Objet aussi bien de fantasmes que d’anxiétés depuis qu’il est question, au sortir de la présidentielle d’août 2016, d’une probable résolution de l’Union européenne devant sanctionner le régime de Libreville, l’Accord de Cotonou compte 232 pages… inintelligibles pour le néophyte. Auteur d’une thèse de doctorat en Droit public intitulée «L’Union européenne et la paix en Afrique subsaharienne», Séraphin Moundounga, ancien Vice-Premier ministre et Garde des Sceaux du Gabon, a entrepris, à travers la tribune libre ci-après, d’extraire la substance contextuelle de cet accord qui sous-tend l’actuel dialogue «intensifié» entre le Gabon et l’UE.
Si l’accord de Cotonou ACP-UE est d’abord, et avant tout, un accord commercial et de coopération au développement, force est de constater que les parties à cet accord ont conféré une primauté au respect et à la promotion de la conditionnalité politique de Cotonou dans leurs relations.
A cet égard, si la première partie de l’Accord de Cotonou, consacrée aux dispositions générales, a un titre premier qui porte sur les objectifs, principes et acteurs, la dimension politique ou conditionnalité politique ou encore démocratique, prend immédiatement place au titre II ; la deuxième partie étant consacrée à l’organisation institutionnelle ; la troisième partie portant sur les stratégies de coopération où la coopération économique et commerciale, n’est traitée qu’au titre III et les modalités du financement du développement faisant l’objet des stipulations de la quatrième partie, peu avant les deux dernières parties respectivement consacrées aux ACP les moins avancés, enclavés ou insulaires (partie 5) ainsi qu’aux dispositions finales (partie 6) parmi lesquelles les procédures relatives aux consultations de l’article 96, en cas de violation des éléments essentiels et de l’article 97, en cas de violation de l’élément fondamental qu’est la bonne gouvernance ; deux procédures des consultations déclenchées en aval (B) du dialogue politique de l’article 8 et de l’annexe VII de l’Accord de Cotonou (A).
A- LE PRÉALABLE DIALOGUE POLITIQUE ACP-UE PROMOTEUR DES DROITS DE L’HOMME
Le siège de la matière est l’article 8 de l’Accord de Cotonou, et l’annexe VII de cet accord, en ses articles premier et 2 ; l’un instituant un dialogue permanent ou régulier et souple (1), l’autre étant un dialogue intense ou intensifié (2).
1- Dialogue permanent, régulier et souple
Si l’un des objectifs du dialogue politique est de renforcer la coopération entre les Etats ACP et l’UE et ses Etats membres en amont et à l’occasion des rencontres internationales pour le raffermissement d’un multilatéralisme efficace, il est aussi explicitement stipulé à l’article 8, paragraphe 3 que «par le dialogue, les parties contribuent à la paix, à la stabilité, et à promouvoir un environnement politique stable et démocratique» ; le paragraphe 4 consacrant l’impérieuse nécessité, par ce dialogue, d’évaluer, les «évolutions relatives au respect des Droits de l’Homme, des principes démocratiques, de l’Etat de droit et la bonne gestion des affaires publiques».
La stabilité, qui doit procéder d’un environnement démocratique et non pas d’une accalmie obtenue par le traumatisme de la baïonnette et de la poudre à canon, est si importante que l’article 10 conditionne son affermissement à un développement qui soit durable et dont le caractère équitable doit se traduire par l’accès, à tous, et non pas à une minorité, «aux ressources productives, aux services essentiels et à la justice».
A cette fin, il a été convenu, entre les parties à l’Accord de Cotonou, de faire pleinement jouer un rôle important à la société civile et au secteur privé.
Ce dialogue régulier a la particularité d’être souple, formel ou informel. Ces facilités, objet des stipulations du paragraphe 6 de l’article 8 de l’Accord de Cotonou, n’ont pas été saisies par le Gabon, lorsque l’Union européenne, au moment du rendu officiel de son rapport définitif d’observation de la présidentielle du 27 Août 2016, en décembre 2016, a accompagné ce rapport d’une demande adressée à la partie gabonaise, pour que celle-ci apporte une réponse sur ce qu’elle comptait faire pour trouver une solution à la crise postélectorale ; mais une réponse qui soit satisfaisante pour le pouvoir comme pour l’opposition, au regard du constat posé par la Mission d’observation de l’UE (MOUE) et des recommandations qui y sont contenues.
Lorsque ce dialogue souple, avec l’option «formel» ou «informel», et la participation de la société civile, n’a pas eu lieu ou n’a pas pu avoir lieu, s’applique alors la procédure d’intensification dudit dialogue politique tel que stipulé à l’article 2 de l’annexe VII de l’accord de Cotonou.
2 – Le dialogue intense de l’annexe VII de l’accord de Cotonou
Le dialogue intense ou intensifié devient systématique et fait disparaître l’option «informel» car il est tenu d’être officiel, conformément aux stipulations du paragraphe 3 de l’article 2 de l’annexe VII de l’accord de Cotonou.
Dans ce cadre du dialogue intense, les parties «peuvent s’accorder sur des priorités et programmes». Elles peuvent aussi, de façon conjointe, «élaborer et agréer des critères de référence spécifiques ou des objectifs en matière des Droits de l’Homme, des principes démocratiques [élections transparentes et à échéances régulières, sans prorogation des mandats ni révision constitutionnelle opportunisme […] et d’Etat de droit…».
Cette élaboration et l’agréation conjointes, des critères de référence, doivent se faire dans le strict respect du droit international et doivent :
– préciser les buts à atteindre,
– fixer les objectifs intermédiaires,
– établir des calendriers de mise en œuvre.
Si les calendriers, librement et conjointement arrêtés, expirent, sans que les buts et objectifs fixés, également conjointement, ne soient atteints, ou s’il est constaté que le dialogue n’est pas mené de bonne foi, ou si les premiers engagements pris ne sont pas respectés, le paragraphe 7 de l’article 2 de l’annexe VII de l’Accord de Cotonou autorise, au même titre qu’en cas d’urgence particulière, le recours à l’article 96 portant sur les consultations ; consultations qu’il faut distinguer de celles de l’article 97 ; les et les autres étant une ultime étape, dans leurs domaines, avant sanctions éventuelles, appelées mesures appropriées.
B – LES CONSULTATIONS DES ARTICLES 96 ET 97 : ULTIME ÉTAPE AVANT SANCTIONS
Les consultations de l’article 96 portent sur les violations d’un ou plusieurs éléments essentiels (1) ; celles de l’article 97 étant relatives à l’inobservation de l’unique élément fondamental de la conditionnalité politique : la bonne gouvernance (2)
1 – Les consultations de l’article 96.
Les consultations sont destinées à mener un examen approfondi de la situation aux fins des «solutions acceptables par les parties».
Aussi, si pour le dialogue politique intense, le calendrier est à convenir de façon ad ‘hoc, pour les consultations au titre de l’article 96, l’Accord de Cotonou encadre, dans cet article, les délais de ces consultations dont la procédure applicable distingue les cas d’urgence particulière (b) des situations hors urgence (a)
a-) Procédure applicable aux consultations hors urgence particulière.
Lorsque toute partie à l’Accord de Cotonou, constate une violation d’un élément essentiel que ni le dialogue politique de l’article 8 et ni le dialogue politique intense de l’article 2 de l’annexe VII dudit Accord de Cotonou, n’ont pu faire cesser, elle envoie à l’autre partie et au Conseil des Ministres ACP-UE, toutes les informations utiles tout en invitant la partie concernée à des consultations nécessaires pour que cette dernière rende compte des dispositions prises ou à prendre, indispensables et garantissant la cessation de la violation soit des droits de l’Homme, soit de l’Etat de droit, soit des principes démocratiques, soit encore de deux ou de l’ensemble de ces 3 éléments essentiels définis à l’article 9 de l’Accord de Cotonou.
A compter de la date de notification de cette invitation, les parties disposent d’un délai de 30 jours pour préparer des dossiers nécessaires à un examen approfondi, de nature à apporter une solution acceptable par les parties, conformément au paragraphe 2a de l’article 96 de l’Accord de Cotonou.
A l’expiration du délai préparatoire de 30 jours, les consultations doivent commencer. Cela doit se faire dans le cadre d’un calendrier qui, quoique nécessairement souple, ne doit toutefois pas dépasser 120 jours conformément aux stipulations combinées du paragraphe 2a de l’article 96 de l’Accord de Cotonou et du paragraphe 3 de l’article 3 de l’annexe VII dudit Accord de Cotonou.
Il est convenu à l’article 3 de l’annexe VII, que l’ensemble de ce processus des consultations doit être transparent.
Si au bout de ce processus des consultations, il n’y a pas de solution acceptable par les parties, alors les sanctions sont décidées (Art.96 paragraphe 2a dernier alinéa).
Ces sanctions, peuvent aussi être décidées, directement, si les consultations sont refusées, tel qu’il est convenu au même article 96 paragraphe 2a, dernier alinéa. Ces sanctions, appelées «mesures appropriées», doivent toutefois être :
– conformes au droit international,
– proportionnelles à la violation,
– porter sur des domaines qui affectent le moins l’application de l’Accord de Cotonou ; la suspension de l’accord n’étant, il faut le rappeler, que le dernier recours.
Ces consultations ayant un caractère ponctuel, peuvent faire l’objet d’une structuration permanente si le Conseil des Ministres ACP-UE en décide ainsi, en application du paragraphe 5 de l’article 3 de l’annexe VII de l’Accord de Cotonou.
b-) Procédure des consultations en cas d’urgence particulière.
Le siège de la matière est le paragraphe 2 de l’article 96 de l’Accord de Cotonou qui définit, en son alinéa b, les cas d’urgence particulière comme étant des cas exceptionnels des violations de tout ou partie des éléments essentiels dont l’exceptionnalité leur est conférée, à la fois, par leur caractère particulièrement grave et évident.
Aussi, lorsque ces deux caractéristiques de gravité particulière des violations et d’évidence de celles-ci, sont constatées par une partie à l’accord, cette dernière est en droit de prendre, de façon immédiate, les mesures appropriées, telles que définies ci-dessus, sans plus être tenu par des exigences d’information et de notification d’invitation, de préparation des dossiers pendant 30 jours ni encore de la durée des consultations de 120 jours au plus ; immédiateté convenue au paragraphe 3 de l’article 3 de l’annexe VII de l’Accord de Cotonou ainsi qu’au paragraphe 2b de l’article 96 dudit accord et mise en application par notamment à l’encontre de la RDC.
Toutefois, cette autorisation convenue, de prendre de façon immédiate, des sanctions, fait accompagner cette immédiateté par 2 pondérations, à savoir :
– d’abord, la prise des telles mesures immédiates, quoique justifiée par l’urgence particulière, doit donner lieu à une information, parallèle, de l’autre partie et du Conseil des Ministres ACP-UE, sauf si les délais rendent impossible une telle information ;
– ensuite, si cette information n’a pas pu se faire de façon parallèle, il faut notifier, immédiatement, la prise des telles mesures dictées par l’urgence particulière, à l’autre partie et au Conseil des Ministres.
Dans tous les cas, que les mesures appropriées soient prises de façon immédiate ou après consultations infructueuses ou refusées, celles-ci ne ferment pas la porte aux négociations.
En effet, si le motif des sanctions disparait grâce à la cessation de la violation de l’élément essentiel concerné, et que tout préjudice éventuellement causé est réparé ou fait l’objet d’un engagement jugé crédible par les parties, lesdites sanctions sont levées dans le cadre d’une nouvelle procédure des consultations dans les formes, modalités et délais de la procédure hors cas d’urgence particulière, tel que convenu au paragraphe c alinéa 3 de l’article 96 de l’Accord de Cotonou.
2- Les consultations de l’article 97 de l’Accord de Cotonou.
Les discussions, lors de la négociation de l’Accord de Cotonou, ne sont pas parvenues à faire rentrer une quatrième valeur démocratique, la bonne gouvernance, dans le cercle restreint des valeurs éléments essentiels, suite au refus opposé à l’Union Européenne et à ses Etats membres, par le groupe ACP, notamment les Etats Africains.
Aussi, l’article 9 de l’Accord de Cotonou classe-t-il la bonne gouvernance, au simple rang, non essentiel, d’élément fondamental. Ainsi, alors que la violation des éléments essentiels ouvre droit aux consultations de l’article 96, que ces violations soient particulièrement graves et évidentes ou pas, pour ce qui concerne la valeur démocratique “bonne gouvernance“, l’article 97 n’autorise des consultations, qu’en cas de corruption grave, tel que convenu en son paragraphe 1.
A cet effet, il n’y a pas de procédure d’urgence. Alors, s’applique une procédure unique.
Les modalités de cette procédure unique de l’article 97 sont celles de notification d’une invitation, des délais de 30 jours de préparation de dossier nécessaire à un examen approfondi durant une période qui ne doit pas dépasser 120 jours, comme à l’article 96 ; le tout étant exclusivement défini par ledit article 97, qui n’a pas d’annexe.
Le régime des sanctions est le même, en termes de légalité internationale, de proportionnalité à la gravité de la situation, si la partie en cause n’a pas remédié à la dite situation.
Comme pour les sanctions au titre de l’article 96, celles en application de l’article 97 de l’Accord de Cotonou, font aussi de la suspension une mesure ultime, car il faut des mesures ne perturbant pas trop l’application de l’accord, qui, faut-il le rappeler, constitue un tout, comme cela est illustré, concernant des cas des violations d’éléments essentiels, par des consultations, et parfois des sanctions prises, dans le cadre ou en dehors des missions européennes d’observation des élections, au nom de la paix par la démocratisation.
Paris, le 24 octobre 2017.
Dr Séraphin Moundounga
