MA PENSÉE DU JOUR (33) : RÉGIME PRÉSIDENTIEL OU RÉGIME PARLEMENTAIRE : QUEL TYPE DE RÉGIME POLITIQUE POUR LE GABON D’APRÈS LA TRANSITION ?

Il m’échoit aujourd’hui d’apporter ma modeste réflexion à la question qui semble actuellement tarauder les esprits au Gabon, surtout en ce moment d’introspection nationale où commence à s’entrevoir le filigrane du débat sur le type de régime politique – présidentiel ou parlementaire – sur lequel la nouvelle constitution du Gabon devra s’ériger.

Pas mal d’arguments – certains sérieux, d’autres fallacieux, fantaisistes ou mésinformés – ont été émis ici et là qui, en surface, semblent érudits mais, dans le fond, se perdent néanmoins dans des conjectures obscurantistes. Il convient, dans ce contexte, d’apporter urgemment des éclairages un peu mieux articulés sur le type d’épistémè, au sens où l’entendait Foucault, qui serait à même de débarrasser ce débat de ses contorsions les plus immobilisantes.

Battons dores et déjà en brèche tout argument qui suggérerait que l’échec de l’aventure démocratique gabonaise ne soit nullement imputable aux modèles institutionnels et constitutionnels pratiqués au Gabon. Ceux qui font cet argument veulent nous convaincre que la Constitution du Gabon, du moins celle de 1991, est bonne et que si l’aventure démocratique du Gabon a échoué, ce n’est pas parce que la Constitution était mauvaise, c’était plutôt parce que des esprits antidémocratiques et véreux en auraient dévoyé, puis violé, la substance.

Cet argument, aussi vrai pourrait-il paraître – je dis bien paraître – dans un monde que l’on voudrait idéalisé, reste tout de même fallacieux, voire spécieux et simpliste et, donc, superficiel. J’arguerai plutôt, bien au contraire, que si l’aventure démocratique du Gabon a échoué, c’est principalement – je dis bien principalement – parce que la Constitution du Gabon – celle de 1991 sur laquelle les constitutions subséquentes se sont greffées – avait été faussée dès le départ. A n’en point douter, cette Constitution fut, dès sa genèse au cours de la Conférence Nationale de 1990, construite et conçue pour être dévoyable et, donc, manipulable et violable : l’on ne peut violer que ce qui est violable, l’on ne peut dévoyer que ce qui est dévoyable, et l’on ne peut manipuler que ce qui est, dès le départ, conçu pour être manipulé.

L’exemple le plus édifiant, parce que hautement antithétique du cas gabonais, est, justement, l’exemple américain. La Constitution américaine fut, dès son adoption, conçue pour être difficilement amendable. Pour changer un seul de ses articles, il faut passer par tellement d’obstacles – partisans et institutionnels – que cette Constitution, au fil des temps, n’a connu que très peu d’amendements. Elle fut conçue, dès sa genèse, par ses « Founding Fathers », ses pères fondateurs, pour ne jamais être facilement dévoyable, pour ne jamais être facilement manipulable, pour ne jamais être facilement violable, tout simplement parce qu’elle ne fut jamais formattée à la mesure d’un homme ou pour sauvegarder un régime. Elle fut enfantée pour asseoir, dans la durée, les grands principes républicains, les grands principes immuables, qui sont à l’origine de la naissance de l’État fédéral américain.

Ce qui est, en outre, fascinant dans le modèle américain est que bien qu’il y soit consacré un équilibre des pouvoirs entre l’Exécutif (principalement symbolisé par le Président qui y est à la fois chef de l’État et chef du Gouvernement), le Législatif (Le Congrès avec ses deux chambres parlementaires) et le Judiciaire (La Cour suprême et les organes judicaires subalternes), le Président de la République américain, qui est pourtant aussi chef du Gouvernement, ne jouit d’aucun pouvoir d’amendement ni de proposition de lois. Il ne peut que les promulguer par sa signature ou refuser, par son véto, de les promulguer.

Autrement dit, dans le système américain, la capacité de légiférer ne peut émaner que du Congrès et, à ce titre, les lois demeurent la prérogative exclusive et, donc, la propriété exclusive, du Congrès américain. Par ailleurs, l’initiative d’amender la Constitution ne peut venir que du Congrès (votant aux deux tiers de ses deux chambres) ou d’une Convention constitutionnelle composée des législatures des 50 états américains. Le résultat historique est là : Depuis la promulgation de la Constitution de l’État fédéral américain en 1787, c’est-à-dire il y a 236 ans, il n’y a eu que 27 amendements au total à la Constitution. Dix de ces 27 amendements – les tous premiers, portant sur les Articles 3 à 12 – furent promulgués il y a . . . 232 ans en 1791 et le dernier – le 27e amendement – ne fut promulgué qu’en 1992 alors qu’il avait été proposé en 1791 !! Il avait donc fallu aux Américains attendre plus de 200 ans pour disposer d’une majorité suffisante au Congrès qui fût disposée à modifier un article – le fameux Article 2 – de la Constitution américaine !!

La raison de ce miracle institutionnel américain, mais aussi de l’incroyable résilience des institutions américaines, tient d’un seul raisonnement : la Constitution représente la transposition, sur parchemin, d’un idéal républicain qui, parce que basé sur des principes républicains que l’on veut universels et, donc, immuables, fait de la Constitution un document à socle immuable. On ne doit pouvoir changer ce socle que pour des raisons extraordinaires et impérieuses se situant au-delà des lubies partisanes ou personnelles.

La Constitution de 1991 au Gabon n’a jamais été construite sur la base de principes républicains immuables. Elle fut, plutôt, un foutoir, une sorte de patchwork frankensteinien, un monstre à mille têtes que l’on s’efforça de créer pour accommoder les résistances des Bongo, la réfraction des Bongo, à toute idée de constitution républicaine qui intronisât les intérêts supérieurs et immuables de la République, au détriment des intérêts personnels et partisans des bongoïstes. La Constitution de 1991 devint ainsi, au final, une constitution faite à la mesure des Bongo, pour permettre aux Bongo de rester au pouvoir. À ce titre, elle ne fut dotée d’aucun garde-fou, d’aucun principe d’équilibre des pouvoirs, d’aucun caractère d’immuabilité qui eût pu empêcher des amendements fantaisistes de la Constitution ou donner au parlement la capacité de rabougrir un tant soit peu les élans monarchisants des Bongo. En d’autres termes, la Constitution de 1991 contenait déjà, en ses tréfonds les plus sombres, les tares qui allaient faire du président de la République gabonais un monarque. C’est ce qui explique que Bongo n’ait jamais accepté de faire de la Conférence Nationale de 1990 un organe souverain. Les résultats de cette Conférence devinrent de simples « propositions » que Bongo restait libre d’accepter ou de refuser et, donc, de défaire à sa guise. Et nous, peuples du Gabon, par naïveté ou euphorie mal placée, acceptâmes ce marché de dupes, naïvement, et sans broncher. Nous fîmes confiance aux hommes en lieu et place des principes d’immuabilité qui, dès 1990, devaient venir inséminer nos institutions.

Pour faire simple, donc, disons franchement que la Constitution a toujours été, au Gabon, le vrai problème de départ. Le reste – à l’instar des lois adjacentes ou subalternes de la République – a dégénéré à partir de là. La Constitution gabonaise n’a jamais été imaginée sur base d’arguments juridiques suffisamment contraignants pour contraindre les hommes à s’y plier. Elle fut plutôt faite pour être pliée, à souhait, par les hommes.

Par conséquent :

Pour bien comprendre pourquoi un système parlementaire serait préférable à un système présidentiel, il faut simplifier l’analyse en éloignant, justement, cette analyse d’une définition trop scolaire ou dictionnarisée des notions de « régime présidentiel » et de « régime parlementaire ». Certes, dans un régime purement parlementaire, comme en Israël ou au Royaume-Uni, ce sont les parlementaires eux-mêmes qui nomment le chef de l’Exécutif qui, dans ce cas, est symbolisé par le Premier ministre, et ce sont ces mêmes parlementaires qui peuvent le renverser de l’intérieur même du parlement, par des votes de défiance et de censure.

Mais il existe aussi des systèmes où le président peut être issu du parlement et, donc, peut se trouver élu au suffrage indirect par les parlementaires, comme c’est le cas en Éthiopie, ou comme ce fut le cas en France sous les IIIe et IVe Républiques. C’est ainsi que, dans les systèmes purement parlementaires, les présidents ou les monarques auront tendance à être des chefs d’État symboliques ou cérémoniaux, face au vrai chef du Gouvernement et de l’Éxécutif que serait, en réalité, le Premier ministre. De la même manière, dans un régime purement présidentiel, le président ne vient pas du parlement ; il est plutôt, généralement, élu au suffrage universel direct par le peuple. Dans le cas de régimes présidentiels dits « purs », l’Assemblée n’a pas généralement le pouvoir de renverser le président. Dans ce modèle « pur » – mais tout de même problématique – le Premier ministre et son gouvernement peuvent se retrouver responsables non pas devant le parlement, mais devant le Président, ce qui assujettit quelque peu le parlement au président. Du coup, dès lors que le Premier ministre et son gouvernement se retrouveraient responsables devant le président, nous tendons vers un régime plutôt présidentiel, alors que quand le Premier ministre et son gouvernement sont responsables devant le Parlement, nous tendons vers un régime plutôt parlementaire. Tout est donc une question de combinaisons permissives possibles et, surtout, de dosages permissifs dans un sens comme dans l’autre.

Il va par conséquent de soi, dans ce débat, que le cas du Gabon dût plutôt se comprendre comme un cas « hybride » qui a souvent vacillé entre parlementarisme et présidentialisme, mais sans jamais vraiment être de nature à déconstruire la prééminence du président de la République. Et c’est parce que ce cas quelque peu « désordonné » sur le plan institutionnel avait, hélas, souffert du péché originel de 1990 qu’il n’a jamais pu trouver le juste milieu. Les participants à la Conférence Nationale ont imaginé une Constitution visant non pas à construire la République, mais plutôt à satisfaire les Bongo. Le résultat en fut, automatiquement, le type de « désordre » et de flou institutionnels dans lesquels notre pays baigne depuis 1990.

Ce que ce qui précède suggère, par conséquent, est que c’est, en réalité, dans les interstices se situant entre les deux extrêmes que sont le parlementarisme et le présidentialisme qu’il faut aller fouiner pour comprendre que quand on parle de « régime présidentiel » ou de « régime parlementaire », ce que l’on essaie de définir, en réalité, ce n’est pas un prototype standard figé qui répondrait de manière mécanique à une définition scolaire ou dictionnarisée. Ce que l’on cherche à cerner ou définir, plutôt, c’est le type de rapports qui existent ou doivent exister entre le Législatif et l’Éxécutif dans un contexte donné. Entre les deux, il y a un dosage à faire qui peut pencher la balance dans un sens comme dans l’autre et c’est dans ce dosage que se trouve, en réalité, tout l’intérêt du débat que nous nous apprêtons à mener au Gabon.

En d’autres termes, il faut partir des fondamentaux et bâtir un argument uniquement à partir de ces fondamentaux. Un régime présidentiel dans un contexte démocratique supposera généralement, voire forcément, une forme de séparation des pouvoirs. Cette séparation, dans une de ses formes extrêmes, peut être à l’avantage de l’Exécutif. Un régime parlementaire, quant à lui, supposera également, dans un contexte démocratique, la présence d’un Exécutif et d’un parlement dont les rapports sont également caractérisés par la séparation des pouvoirs, mais séparation qui, à l’autre extrême, peut se révéler plus favorable au parlement. Dans un tel cas, le parlement exerce ses prérogatives soit face à un Exécutif avec des pouvoirs réels mais limités, soit, dans des cas encore plus extrêmes, face à un Exécutif faible avec des pouvoirs purement symboliques ou cérémoniaux, comme c’est le cas dans les monarchies constitutionnelles démocratiques où les monarques sont symboliques (Grande-Bretagne, Belgique, Espagne, Pays-Bas, etc.) ou les républiques démocratiques où les pouvoirs du président sont symboliques (Israël, Italie, Inde, Éthiopie, etc.).

Au centre des rapports entre l’Éxécutif et le Législatif s’érige, donc, une tout autre notion, peut-être la plus importante, qui est celle de l’« équilibre des pouvoirs » : C’est véritablement dans le dosage des pouvoirs et prérogatives de l’une et de l’autre de ces deux institutions que va se définir l’équilibre des pouvoirs qui fera d’un régime politique un régime présidentiel ou parlementaire. Et selon que le pouvoir pencherait plus d’un côté ou de l’autre, il y aura déséquilibre des pouvoirs et non équilibre des pouvoirs. Et c’est, au final, de l’ampleur de ce déséquilibre ou de cet équilibre que va dépendre la nature démocratique ou non démocratique d’un régime.

La clé, dans ce cas, et surtout pour nous, Gabonais, est de comprendre ou définir quels types de mécanismes existeraient dans la Constitution qui seraient de nature à limiter les excès et abus de pouvoir de l’une ou l’autre des institutions. Le but ici, au final, serait d’aboutir à un équilibre constructif des pouvoirs, dans le sens supposé, justement, dans la notion de « checks and balances » (système de pouvoirs et contrepouvoirs) si chère aux Américains, mais équilibre qui, pour être le plus fonctionnel possible, se doit d’ajouter aux pouvoirs Exécutif et Législatif, un troisième contre-pouvoir, qui dans ce cas serait le pouvoir judiciaire, aux fins d’assurer non seulement une meilleure séparation des pouvoirs, mais aussi un meilleur équilibre des pouvoirs, au sein desquels le Judiciaire viendra souvent s’insérer pour servir d’arbitre de la constitutionalité des actes, des lois et des droits.

Dans le cas du Gabon, ce n’est pas dans une définition mécaniquement dictionnarisée ou scolarisée, voire « puriste » que l’on ira chercher pour savoir si le système politique pratiqué depuis 1990 est présidentiel, semi-présidentiel, parlementaire ou semi-parlementaire. Une telle approche mécanisée et trop dictionnarisée ne pourra jamais valablement cerner les particularismes, mais aussi les nuances et les hybridités destructrices de la démocratie, qui ont été à la base de la pratique politique gabonaise sous les Bongo depuis 56 ans.

Quoique que l’on puisse être tenté d’aborder la question du semi-présidentialisme au sens où l’entendit jadis Maurice Duverger dans les années 1980, la question fondamentale à se poser est, en réalité, la suivante : A quel moment de l’histoire politique du Gabon le parlement gabonais a-t-il eu quelque capacité que ce soit de remettre en cause le pouvoir présidentiel ? La réponse, je crois, est simple : Jamais. Pourquoi ? Tout simplement parce que, que ce soit sous le parti unique de 1968 à 1990, ou sous le multipartisme depuis 1990, il n’y a jamais eu au Gabon de modalités institutionnelles – parlementaires ou autres – à même de permettre une remise en cause DIRECTE du président de la République par les autres pouvoirs.

Aux USA, par exemple, le parlement peut directement engager une procédure en destitution du président de la République et donc, JUGER directement le président. En France, le parlement se mue en Haute Cour quand il s’agit d’engager une procédure en destitution du président de la République. C’est donc, dans ce cas purement français, le parlement lui-même, lorsque réuni en Haute Cour, qui a la charge, un peu comme aux Etats-Unis, de juger le président et, donc, d’engager les procédures en destitution qui s’imposent quand il est constaté des cas de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ».
Au Gabon, cette capacité parlementaire n’a jamais existé. Pis, les institutions sensées pouvoir juger le président de la République – à l’instar de la fameuse « Haute Cour de Justice » – comprennent des membres nommés, paradoxalement, par le Président lui-même, ce qui, de ce fait, en faisait des pantins à sa solde.

Ce que le dosage institutionnel gabonais montre, en réalité, est que ce que nous avons eu au Gabon, sous les Bongo, était non pas un régime présidentiel, mais plutôt, en réalité, un régime hyperprésidentiel penchant fortement vers un présidentialisme absolutiste devant lequel ni le parlement ni les cours n’avaient aucune capacité de contre-pouvoir, aucune capacité de contrôle et, donc, aucune capacité de remise en cause des décisions, actes et agissements présidentiels. Le système gabonais fut d’autant plus hyperprésidentiel que même quand le président se retrouverait incapacité, comme le devint Ali Bongo en 2018 ou même Omar Bongo en 2009, la femme, les enfants et la famille du président sont capables, hors Constitution, de se substituer au président et se mettre à diriger le pays en lieu et place du président, sans qu’aucune autre institution ne puisse remettre en cause une telle imposture. La preuve, il a fallu aux soldats faire un coup d’État ce 30 août 2023 pour casser ce verrou familial qu’une Constitution taillée sur mesure n’aurait jamais pu défaire.

Face à cette réalité, aller vers un régime parlementaire devient un impératif salutaire. Mais encore une fois, il ne s’agit pas ici d’apposer au débat une définition scolaire de la notion de « système parlementaire ». Un système politique est implicitement parlementaire et, donc, tend vers un système parlementaire quand le parlement jouit de pouvoirs et de prérogatives lui permettant de limiter les pouvoirs et les excès de l’Exécutif. A partir de cette base non dictionnarisée, l’on peut dire, par exemple, que malgré le fait que le système américain soit, de faciès, présidentiel de par le fait que le président non seulement y soit à la fois chef de l’État et chef du gouvernement et, de surcroît, dispose également de la capacité de véto sur le Congrès, son pouvoir n’est pas absolu : Le Congrès peut non seulement le destituer, mais aussi défaire son véto si deux tiers des membres des deux chambres votent pour nullifier ce véto.

En France, le système est quelque peu mixte ou hybride au niveau de l’Exécutif. Ici, le gouvernement est responsable, non pas devant le président de la République, mais devant le parlement, ce qui fait de son Exécutif un Exécutif quelque peu bicéphale car le président y est chef de l’État face à un Premier ministre qui y est chef du Gouvernement. Par ailleurs, le fait que le Premier ministre doive être issu de la majorité parlementaire renforce le pouvoir du parlement. Ce fort dosage parlementaire fait donc que même quand le président nomme le Premier ministre, il doit tenir compte de la majorité parlementaire, ce qui, en cas de cohabitation, renforce les pouvoirs du Premier ministre face au président, tout en rendant le Parlement encore plus puissant. Certes, en France, le président peut dissoudre l’Assemblée nationale (article 12), évoquer l’article 16 (régime d’exception qui suspend le parlement en cas de menace grave et immédiate contre les institutions de la République), mais dans tous ces cas, le président a obligation de consultation et surtout, doit obtenir le quitus du Conseil constitutionnel, même si dans certains cas, ce quitus peut être purement symbolique. Mais, malgré la prééminence institutionnelle du président français, le dosage des pouvoirs et contrepouvoirs est suffisamment équilibré en France pour permettre une remise en question du président de la République et, surtout, sa destitution par le parlement. Résultat : personne ne peut aujourd’hui affirmer que le France ne fût pas l’une des démocraties les plus stables et les plus crédibles au monde.

En d’autres termes, ce qui doit nous intéresser c’est, dans la pratique, le type de contrôle que le parlement peut exercer sur l’Exécutif, et notamment sur le Président de la République. C’est l’existence de ce contrôle, ou son absence, qui fait d’un système un système parlementaire ou non. Que l’on l’appelle semi-présidentiel ou semi-parlementaire au sens de Duverger n’est qu’une question de jeu de mots. Quand un parlement est aussi puissant, par exemple, que le parlement américain, il importe peu si le président a beaucoup de pouvoirs ou non. Ce qui est important c’est, en fait, la réalité d’un parlement représentant un contre-pouvoir suffisamment opérationnel pour empêcher les dérives monarchiques que nous avons connues sous les Bongo. Il n’y a donc qu’un système tendant beaucoup plus vers le parlementaire, et pourquoi pas une présidence symbolique comme en Inde ou en Éthiopie, qui pourrait commencer à réduire le potentiel de ce type de dérives à l’avenir. Nous ne sommes pas obligés de continuer à copier le modèle français issu de la Ve République, tout de même !

Autrement dit, la question fondamentale à laquelle nous autres Gabonais devons immédiatement répondre consiste, tout simplement, à imaginer quel type de dosage nous voulons donner à notre système qui ne ferait plus du président un roi. La question de la réduction des pouvoirs présidentiels se doit donc de se situer au centre de tout débat sur la réforme constitutionnelle au Gabon. Pour cela, il faut se poser un nombre de questions plutôt simples, dont les plus importantes sont les suivantes :

1) Voulons-nous d’un système où le parlement est capable de destituer le président, oui ou non ? Si oui, alors nous irons vers un système parlementaire et il faudra tout simplement insérer, de manière inviolable, ce principe dans la Constitution.

2) Voulons-nous d’un système où le parlement et les cours sont capables de remettre en cause une décision présidentielle, oui ou non ? Si oui, alors nous irons vers un système parlementaire et il faudra tout simplement insérer, de manière inviolable, ce principe dans la Constitution.

3) Voulons-nous d’un système où le gouvernement est responsable devant le parlement et non devant le président de la République, oui ou non ? Si oui, alors nous irons vers un système parlementaire et il faudra tout simplement insérer, de manière inviolable, ce principe dans la Constitution.

4) Voulons-nous d’un système où le Premier ministre DOIT être forcément issu de la majorité parlementaire ou d’une coalition majoritaire au parlement, oui ou non ? Si oui, alors nous irons vers un système parlementaire et il faudra tout simplement insérer, de manière inviolable, ce principe dans la Constitution.

5) Voulons-nous d’un système où le président, comme aux USA, n’a le droit de proposer aucune loi et, donc, un système où seul le parlement et le gouvernement issu du parlement ont l’initiative des lois, oui ou non ? Si oui, alors nous irons vers un système parlementaire et il faudra tout simplement insérer, de manière inviolable, ce principe dans la Constitution.

Dans le cas contraire, nous replongerons inexorablement dans un système de monarchie. Je crois, et j’espère, que les Gabonais ont suffisamment appris leurs leçons. Le modèle présidentiel ne nous a pas réussi. Essayons le modèle parlementaire, ne fût-ce que pour voir où celui-là nous mènera. Au besoin, faisons de la présidence au Gabon une institution cérémoniale, comme en Éthiopie, comme en Inde, comme en Israël, comme en Italie, et j’en passe, etc. Ces pays avec des présidences symboliques ne se portent pas plus mal, démocratiquement, que ceux avec des présidences fortes.

Voilà de quoi il s’agit. Tout le reste n’est qu’élucubrations circulaires là où le débat se devrait, en réalité, d’être simplifié. Le modèle de Constitution que le mouvement « Bongo Doit Partir » propose sur ce lien https://congrescitoyen.org/wp-content/uploads/2023/07/Gabon-Proposition_CONSTITUTION_Asssemblee_Constituante_v_propre_A4.pdf commence, quelque peu, à répondre à ces questions.

Pour finir, je dirai que je me méfierai toujours des gens qui affirment que, parce que les systèmes parlementaires permettraient l’expression de trop de sensibilités politiques, et donc seraient susceptibles au « désordre », il vaut mieux aller vers un régime présidentiel fort comme solution non pas pour construire une démocratie forte, mais pour, en réalité, et paradoxalement, taire l’expression libre. C’est là une hérésie de la plus haute dangerosité parce que, en réalité, hors-sujet du débat actuel.

Le présidentialisme ne peut être présenté comme un argument contre la multiplicité des expressions libres. Un président peut s’élire comme indépendant ou comme membre d’un parti politique. Il est donc forcément une émanation de ce « désordre » démocratique à partir de sa propre base partisane. La question des sensibilités politiques représente une tout autre dimension de la pratique et du débat politiques, mais que l’on ne saurait assujettir à quelque contrôle que ce soit si l’on comprend bien ce que l’on appelle en démocratie « l’expression citoyenne libre ». Le « désordre » de la multiplicité n’est pas nuisible. Il ne l’a jamais été. Bien au contraire, il témoigne du dynamisme démocratique d’une société. On ne limite pas la libre expression. Personne ne doit donc pouvoir limiter la libre expression. Le faire, c’est non seulement tuer, dans l’œuf, le potentiel démocratique de notre pays, mais aussi ramener le Gabon aux arguments bongoïstes par lesquels on infantilisait les peuples du Gabon en arguant que les Gabonais n’étaient pas encore prêts pour la démocratie.

Laissons le bongoïsme derrière nous. La seule manière de le faire, c’est d’introniser la prééminence du parlement et des cours comme les vrais contre-pouvoirs qui feront du Gabon, demain, l’un des plus beaux exemples de démocratie et d’État de droit au monde.

Ceci est possible.

J’y crois.

Si nous réussissons cette Transition.

Fait le 26 septembre 2023 à Montclair, New jersey, USA

Pr Daniel Mengara
Président, Bongo Doit Partir (BDP)